新型城鎮化及相關問題探討

一、新型城鎮化：長短兼顧的發展主線 (一)城市化進程大有空間：從52.57%(或36%)到70%。 1978年城市人口約1.72億，占17.92%。1990年到2011年，城鎮人口由2.54億增至6.9億以上，城鎮化率由22%上升到52.57%，2012年城市人口增2103萬，達7.12億人。 (二)化解當今經濟之困局：產能過剩及消費動力不足。 (三)建設重點轉移到城鎮：緩解大城市的發展瓶頸--水、汽、土地和交通。 (四)致力于消除三大差別：城鄉、地區和貧富差別。 6億多農民與7億多城鎮人口的收入差距超過3倍；東部人均GDP超過8000美元，中西部最低的只有1000多美元。新型城鎮化的重點應是解決約1.6億農民工城市身份和生存問題以及再建城市棚戶區。 (五)籌謀更長遠經濟戰略：農業現代化、人口紅利和消費型經濟。 農村的土地承包制度已經成為提高農業效率的障礙，農業現代化明顯滯后，目前我國農業勞動生產率只有全社會平均水平的30%，中國農業以接近40%的人口，只創造占GDP10%的產出，其中“林、牧、漁”還占約五成。中國已成為糧食凈進口國家，進口糧食價格反而低于國內市場價格和收儲價格。提高土地集約化和科技化經營水平是我國農業未來的發展方向，土地流轉制度和新型城鎮化有利于解放和集中更多的土地。 中國國家統計局數據顯示中國的人口勞動力開始出現重要變化：至2012年底，中國15至59歲之間的勞動年齡人口為93727萬人，較2011年減少345萬人，是中國勞動年齡人口首次出現絕對下降，這一趨勢可能持續到2030年。未來十年，15~24歲的人口將下降3800萬。 商務部“十二五”規劃：“國內市場總體規模逐步位居世界前列，社會消費品零售總額年均增長15%左右，2015年達到32萬億元。”新型城鎮化是消費型經濟的前奏和必經之路，非造城運動，重點是進城農民的再就業、社會保障和公共服務。 二、城市化的路徑依賴與主要問題 (一)土地財政驅動的發展模式依賴 從1999年到2009年，全國土地出讓收入從500億元增加到1.4萬億元，占地方公共財政本級收入從9%提高到44%。 2010年土地出讓收入大幅增加到2.9萬億元，2011年繼續增加至3.3萬億元，分別占地方本級收入71%和63%。 (二)長期以來對農村的投入嚴重不足 2010年，全國土地出讓收入2.9萬億元，土地出讓的收益1.22萬億元，其中用于城市建設的支出占61.7%，用于農業農村發展的支出僅占18.4%。 2008-2010年，農業土地開發資金在土地出讓收益中的占比只有2.76%、2.08％和1.55％；農村基礎設施建設占土地出讓收益的比例分別只有7.41％、6.31％和8.36％；土地出讓收益用于農村部分的比例分別為10.18％、8.39％和9.91％，三年平均為9.52％。 (三)貧困的失地農民與瘋狂的土地投機 1995年-2010年，全國城市區面積共增加20000多平方公里，1999-2008年，排名前10位城市建成區面積從2629擴增到7727平方公里。 1999至今，全國耕地面積凈減少800萬公頃以上(約年均900多萬畝)，目前全國每年非農建設占用耕地約250-300萬畝，每年約有250萬農民變成失地農民，被征地農民累計超過4000萬人，其中相當一部分完全失地。大量失地農民生產生活困難，多數年齡大、收入低、經濟狀況差，屬于社會弱勢群體，特別是社會保障問題日益突出，成為影響社會穩定的重要因素。 在城鎮化進程中，大量農民停留于“半城市化”狀態。農村“留守兒童”、“留守婦女”、“留守老人”等社會問題值得全社會重點關注。同時，城鎮化水平虛高、城鄉收入差別過大，以城鎮化擴內需的效應發揮不充分。 農業勞動力總量過剩與城鄉青壯年勞力短缺并存，全社會的勞動力供求關系失衡且存在浪費現象，未來人力資源成本如果上升過快，對中國制造業乃至經濟的可持續發展十分不利。 未來10-20年我國城鎮化水平仍將處于快速上升階段，目前40多個主要城市約八成新增建設用地需要征收集體土地，但鑒于土地投機現象十分嚴重，再多的土地也難以解決地價回歸問題，這就必然造成未來城鎮化的成本過高，尤其對農民土地公平定價后，加之不得不解決進城農民就業和福利問題，一定會格外加重各方面的財務負擔。 國土部信息中心顯示土地緊缺是偽命題：近8年來，中國住宅用地供應年均增長率為城鎮人口增長率的3倍。住宅用地供給已能充分滿足城鎮化需求。截至2012年底，中國未竣工房地產用地48.17萬公頃，未開工房地產用地14.45萬公頃，大量已供土地閑置。截至2011年末，全國84大城市處于抵押狀態土地30.08萬公頃，抵押貸款4.8萬億元。 另據估算，農村沉睡資產價值大約40萬億元，其中2億多畝農民宅基地價值至少20萬億元，考慮這一因素，全國建設用地的緊張程度會逐步下降。 2011年我國農民財產性收入只有229元，所占收入比重不足3.3%。全國農民人均純收入中，家庭經營純收入占比，1985年為81%，2012年已下降到45%；家庭經營第一產業純收入占比，1985年為62%，2012年已下降到34%。過去農民資產的財產功能遠未有效發揮，隨著城鎮化的逐步推進，農地價值將被市場化重估，將顯著增加一貨幣衡量的社會財富總值。 三、土地補償法規、政策與改革 (一)農村土地承包制度及農地權屬 1984年，中央1號文件提出“土地承包期限一般應在十五年以上”，并“允許由轉入戶為轉出戶提供一定數量的平價口糧”、土地使用權轉移時“對農民向土地的投資應予以合理補償”，但仍不允許買賣、出租。 1993年，中發11號文件提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”，并提倡承包期內實行“增人不增地、減人不減地”的辦法，“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經發包方同意，允許土地的使用權依法有償轉讓”。 2003年，《農村土地承包法》將土地承包的責任制關系由承包合同約定的權利義務，發展為國家賦權關系，權利義務由法律規定。 2007年，《物權法》使土地承包經營權上升為一種用益物權，包括占有、使用、收益的權利。 2008年，十七屆三中全會：“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。 (二)關于征地的法律法規 我國《憲法》規定：國家為了公共利益需要可以依照法律規定對土地進行征收并給予補償；土地所有權主體由農村集體轉變為國家，土地用途也可相應轉換為城鎮建設用地。 1988年《土地管理法》規定:“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業”皆可實施征地； 2004年修訂的《土地管理法》:“任何單位從事建設，都得使用國有土地”，這也意味著所有的建設都可以征地。 2008年黨的十七屆三中全會:“嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制……按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障……允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。” 2011年1月《國有土地上房屋征收與補償條例》:“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要”進行了列舉式規定，但只是對國有土地上房屋征收，未涉及農村集體土地征收。 2012年黨的十八大報告:“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。” 2013年中央一號文件:“提高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障……加快修訂土地管理法，盡快出臺農民集體所有土地征收補償條例……完善征地補償辦法，合理確定補償標準，嚴格征地程序，約束征地行為……補償資金不落實的不得批準和實施征地。” (三)我國現有征地制度的主要問題 我國多數土地屬國有，近十幾年來土地征占速度過快、規模過大，征地矛盾糾紛引發了較多嚴重社會沖突，同時征地過程不透明，滋生大量腐敗現象。 現行征地制度的突出問題是農民無法平等分享土地增值收益：我國現行“以征地前農業產值為基準”的土地征收補償辦法嚴重忽視了被征地農民的長遠利益。 過去農民無法維護自身權利，無法有效保護自己的土地財產權利，無法公平合理地分享土地增值收益。不過現在的農民對被征土地權利的訴求與日俱增，進一步剝奪會激發潮水一樣的反抗。據國務院發展研究中心副主任韓俊提供的數據，全國2749個村莊中，約65.4%的村民上訪反映的是土地征收征用和承包地流轉問題；東部地區矛盾更加突出，高達73.7%。 城鎮化的當務之急就是農民土地的確權、辦證以及價值評估問題。新型城鎮化建設過程中，土地出售的價格和相關賠償條款必須經由雙方當事人協商達成，政府不能利用國家強制力專門為一般營利性項目取得土地。 四、土地制度的國際經驗借鑒 大多數國家采用市場原則對被征收土地實施補償，許多亞洲國家和地區除了遵循公平公正原則原則補償外，還根據國情和區情給予另外的政策創新，例如允許農民在貨幣補償或留用地補償方式之間自由組合選擇。 例如印度《土地征收法》規定，由于土地征收的強制特性，每位“利益人”在獲得土地市值補償外，還會得到等同市值30%的額外補償。 例如在臺灣地區，一般會返給農民高達40%-50%的建設用地，允許農民或集體組織在符合產業政策、區域功能等前提下獨立開發經營，讓農民也因城鎮土地漲價而獲得土地增值收益。 實踐證明，以開發地作為補償的方式對于順利推進城鎮化、保護農民土地財產權、保障農民對土地增值的分享以及緩解社會矛盾沖突等發揮了重要作用。未來的新型城鎮化在征收農民集體土地時，應適當擴大留地安置比例，讓農民參與城鎮開發并分享長期利益。 五、城市化對農耕地的影響 考察韓國和日本等人均耕地面積較少國家經驗，城鎮化率與耕地面積存在正比例關系，而且中間會有“先增后減”的規律，至城市化基本完成，可耕種土地面積總體會增加。 例如韓國可耕地面積在1960年為204萬公頃，1970年達到極大值230萬公頃，之后開始下降，到1990年為211萬公頃，但仍高于1960年的水平。韓國1961-1977年間、日本1950-1960年間都是城市化最快的時期，同時也是耕地大量增長的時期。 我國國土總面積960萬平方公里，其中耕地121.6萬平方公里（折合18.24億畝），城市占地約4萬平方公里，村莊占地約20萬平方公里。2011年，我國農村人均建筑面積36.2平方米，城鎮是32.7平方米，農村比城鎮高10%。農民工家鄉宅基地戶均180平米，而其在城市租住房占地戶均15平米，比值達到12倍。粗略估計，如能實現現有2億流動人口在城鎮的定居生活，將增加耕地五萬平方公里。 參照國際經驗做進一步預計：隨著城鎮化推進，耕地總面積峰值將達20億畝，其后雖可能緩慢下降，但至2030年鎮化率突破70%時，耕地面積仍有望達到19億畝。 六、新型城鎮化的環境與資源 粗略估計，后續城鎮化需要投入的市政建設及社會保障資金高達30萬億， 如果對貧弱階層生活水平稍作提高，這一金額可能高達40萬億元，主要靠看政府的決心和財力。這一總值與農村沉睡資產價值基本相當，印證了新型城鎮化其實就是農村和農民資產的資本化過程。 如此龐大的建設工程，雖是一項富有挑戰性的艱巨任務，但在我國現有國情條件下，應該還是可以完成的。 (一)國際環境良好：未來5-10年仍可對充裕的國際資金善加利用。 (二)貨幣政策配合：截止到2013年1月31日，M2總量99.2萬億，是GDP的1.91倍。央行存款準備金18-20萬億，在通貨膨脹未惡化之前隨時可以放水。 (三)擴大政府債務：2012年全國財政收入11.72萬億元，同比增12.8%(上年為24.8%)，高出GDP增速4個百分點；全國財政支出12.57萬億元，同比增15.1%(上年為21.2%)，為當年GDP增速的1.95倍。支出增速快于收入增速2.3個百分點。2013合理財收增速約10%，擬安排赤字1.2萬億，同比增長50%。2011年底負債率47%，開啟政府債務融資支持投資的模式大有空間。 (四)國有企業利潤分紅乃至股權出讓做后盾。 七、新型城鎮化寄語和總體評價 城鎮化應該是工業化、市場化和農業現代化自然演進結果，行政和計劃色彩不宜過重，更不能放任利益驅動下的非理性造城運動。 通訊和交通高度發達，不適宜建造過于密集的小城鎮，生態環境保護和恢復是重點，宜居是關鍵，不必追求小而全，100-500萬以上人口的城市最好。 新型城鎮化是城市化的繼續，作為一項新政，期待重點出現轉移--從過分都市化開始轉向以接納和保障進城農民生活為主旨的中小城市建設和完善；從原來的片面市場化走向關注農民工為代表的弱勢群體，解決城市低收入階層和失地農民的現實生活問題，還他們以人權尊嚴，讓他們盡快融入現代城市文明--戶籍、住房、教育、醫療、就業、社保等等。 新型城市化的關鍵是土地政策，不能令農民滿意的城鎮化注定失敗--不能讓他們買不起房，也不能讓他們只有住房而沒有生活保障。 故與其說新型城鎮化是原有城市化的延續，不如說我國更需要借此進一步解決好三農問題--國家過去對農民的欠賬太多，財富差別和社會差別已經達到令人無法容忍的地步。社會需要安定和諧，經濟發展必須講良心。 參考資料： 1.《讓農民更多分享土地增值收益》--中央農村工作領導小組辦公室一組副組長趙陽。 2.《農業經營體制創新的前世今生》--國務院研究室農村司巡視員葉興慶。 3.《銀行視角下的中國宏觀經濟》--中國工商銀行戰略管理與投資關系部李志剛、張紅軍。 4.《如何助推農村發展活力？》--中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田教授。 5.《如何解決農民工住房這個最棘手的問題》--中國發展研究基金會趙俊超。 6.國家統計局、中國農業部網站。