政策爭議：配載模式幾度變更 三統一是方向？

每經編輯｜每經記者 金喆 郭榮村 發自湛江、海口    

每經記者 金喆 郭榮村 發自湛江、海口

上世紀90年代初至今，瓊州海峽船舶配載模式經歷了多次變更，每次政策的制定者都希望新的模式能夠解決兩邊企業長久以來的爭端，但每次又以失望告終。

在《每日經濟新聞》記者的采訪中，不少業內人士對此次的“大輪班”模式抱以厚望，認為經過這幾個月的磨合，兩方的合作已越來越協調，“斗氣”或者“擁堵”或許真的能成為歷史。

海口能運船務有限公司總經理邱國雄認為，從長遠來看，“大輪班”模式對瓊州海峽輪渡的運營是有利的。然而也有不同聲音出現，廣東籍王姓船長就認為，“大輪班”本來是想建立一個更公平的平臺，但因涉及兩省利益等多方面的原因，現在搞起來還是不行。

粵瓊海上爭利20余載/

海南省海峽辦運政科科長林桃接受《每日經濟新聞》記者采訪時介紹，瓊州海峽航運經歷過幾種模式，最開始是車輛對等，接下來就是經濟對等，粵瓊兩省“五五”分；2002年至2005年，實行“大輪班”，但雙方在配班上沒有達成一致意見，船舶放空率達到40%，最后也不了了之；2005年以后，企業又坐下來談，再次恢復到經濟對等，一直維持到2011年；接下來廣東方提出班次對等，廣東發一班、海南發一班，這種模式到去年8月大輪班以前結束。

1993年，兩省海峽辦成立，提出運輸對等和經濟對等模式。所謂運輸對等和經濟對等，是指廣東海南兩省采取“對等派船”的辦法參加運輸，兩省航運公司每月的運輸量和運輸收入要大致相等，如果不平衡，收入多的一方要把多出來的部分退給收入少的一方。根據當時資料記載，在這條進出海南的交通要道上，每年過往車輛超過70萬輛、人員500多萬，廣東海南兩省就按照這種簡單的計劃經濟模式在瓊州海峽上折返了十多年，盡管如果一方拉多了，就停下來等另一方拉。

然而，兩地航運發展逐漸失衡，廣東航運企業船多，海南方船少，且整體運力、運輸技術和服務水平相對滯后。2002年9月，原交通部頒發《關于改革瓊州海峽客滾運輸管理的通知》（[2002]420號，以下簡稱420號文）規定，自2002年11月1日起廢止運輸對等和經濟對等模式，要求“客滾船按照船舶到港先后順序輪班運營”，打破了當時瓊州海峽航運的表面沉寂。

“這個文件沒多久就搞不下去了。”海南交通廳一位不愿透露姓名的內部人士向《每日經濟新聞》記者表示，在執行部令過程中，由于海南方船舶少，營運收入也不斷下降，于是他們不愿意按部令規定配載，甚至提出要回到“經濟對等”的老模式。結果兩省航運企業在海上陷入僵局，配載矛盾惡化、運輸秩序混亂。海南方提出對廣東方船舶在本港口配載中采取制約和控制措施，廣東方也同樣采取制約措施不給海南船舶配載，兩岸輪渡企業就因利益不均矛盾凸顯出現“空放”。2005年，420號文被擱置，粵瓊雙方又協調研究出一種新的配載模式：兩岸實行“班次對等”的“1：1規則”，即廣東企業發一班，海南企業就發一班，并一直維持到2013年8月前。

去年6月，交通部將瓊州海峽輪渡運輸列為32個重點整治項目，并委托珠江航務管理局牽頭，由兩省交通廳、海峽辦協調具體企業，制定規則。作為整治結果，交通部發文要求，自2013年9月1日起實施新游戲規則——“大輪班”模式。其方法是按海南19艘 （編者注：去年底更新至20艘）、廣東27艘的比例“輪班運營，定點發班”。為照顧海南輪渡企業利益，給予其3個“虛擬船舶”排班指標（旺季4個，淡季3個）。新模式實施不到兩個月后，由于兩省之間的利益紛爭，已經難以為繼，違規配班、船舶裝卸延時，還有大量的船舶放空航行，當年 “十一”黃金周瓊州海峽大面積癱瘓。

今年5月，珠江航務管理局印發《瓊州海峽客滾運輸服務質量規范（試行）》（以下簡稱《規范》）要求，瓊州海峽客滾運輸企業應嚴格按照公布的班期時刻表運行，不得隨意更改班期，應準點開航和到港，全年客滾船正點率應不低于90%。此外，還規定從船舶配載開始至船舶開航的時間應不超過2小時。該《規范》于5月20日起試行。

海南省海峽辦負責人向《每日經濟新聞》記者表示，現在瓊州海峽客滾運輸已經比以前規范不少，沒有大面積滯留的情況了。兩省海峽辦已經頒布了應急預案、瓊州海峽客輪運輸服務標準，同時還在研究相關監管方案，有望近日出臺。

根治矛盾任重道遠/

實際上，粵瓊兩省海峽辦在這期間也常組織企業調解。

2011年3月，在兩地召開的協調會上，參會的6家航運企業中，就有5家強烈要求取消“經濟對等”，嚴格執行部令“大輪班”，但最終沒有達成共識。當年8月兩省海峽辦再度組織協調會議，港航控股提出，在1：1基礎上再在兩岸港口每天各給海南船舶安插4個班。

前述海南交通廳內部人士坦言，“海南方在運力和航道設置上都受一定限制，但港航控股占據海南船舶的75%，經濟對等或者車輛對等是最好方案。而廣東方就認為1：1的配載不合理，三家航運企業難以做到平衡。所以在2012年，廣東輪渡企業宣布取消‘經濟對等’。”

時至今日，誰也不敢保證瓊州海峽擁堵的矛盾已被徹底解決。海南省海峽辦負責人向 《每日經濟新聞》記者表示，海口秀英港出現混亂局面的主要原因是港口受到單向航道限制，不具備支持“大輪班”的客觀條件。目前已經將外港的兩個泊位投入使用，在旺季時可緩解擁堵。“但這些都不算從根本上解決了問題，我們已經在建設新的港口，預計明年投入使用。”

前述海南交通廳內部人士則認為，廣東方在配載模式政策制定上有絕對的話語權，這對于海南企業有失公平。“廣東方有27艘船，海南只有19艘，但瓊州海峽是海南省的進出要道，一個省比一個縣的船還少，海南肯定不情愿。”

他還指出，珠江航務管理局只是交通部下屬單位，對兩省的航運企業沒有行政管轄權，只能“委托管理”。“現在兩省海峽辦對航運企業的監管以自律為主，相關法律法規存在空白，廣東省的法律管不了海南的船。另一方面，我們現在最多只能處罰2000元，而企業違規插班拉一趟可以賺5萬，這點處罰無關痛癢。”

還有觀點認為，造成瓊州海峽亂象的根源在于政企不分。海南省海峽辦一位人士認為，目前國內不少地方存在碼頭與輪渡企業屬于同一集團的現象，短期內還難以改變。

“三個統一”是方向？/

如何解決這一矛盾？廣東省瓊州海峽輪渡管理辦公室副主任林成認為，搞好瓊州海峽，可以做到“三個統一”。

第一是監管部門的統一。比如像長江航務管理局，交通和海事都是由它管。據了解，長江航務管理局下屬長江海事局、長江航道局、長江三峽通航管理局、長江航運公安局等6個單位，負責長江干線航道、樞紐通航、通信、引航、衛生監督、水運規費稽征等管理工作，還按規定管理長江干線水上安全監督和航運公安工作等。

“人家是監管部門高度統一，機構高度統一，監管的組織高度統一。”林成說。

第二是兩岸企業經營體統一。比如通過持股或者其他方式，將兩岸多家企業聯合起來。

林成說，按照廣東省交通廳的想法，大方向還是經營實體的統一。分兩步走，廣東這邊的企業先入股，再擴大到海南方面，組成一個股份制公司。

“一個是監管體制的統一，一個是經營體的統一，能從根本上解決這個問題。”林成說。

在上述兩種形式沒辦法統一之前，林成說，目前還有一個統一，就是必須要有統一的政策制度法規。既然有“大輪班”制度，卻沒有一個監督和保障的法規，所以交通部希望監管辦法盡快出臺。據他透露，現在監管辦法已差不多了，只是兩省交通廳還有些小意見沒有統一。

除了監管辦法以外，交通部還在加緊制定其他幾個方案。一是船舶在海上滯留的應急方案。二是完善壓港時的疏運應急方案。三是服務規范，進一步分工落實。

“這幾條措施出臺，對社會、對監管都有好處。”林成說。

邱國雄認為，要維持瓊州海峽良好的運輸秩序，政府必須要完善制度，加強管理，不能由個別企業說了算。

珠江航務管理局運管處處長王平安對《每日經濟新聞》記者表示，對于企業的整合，政府鼓勵他們按客滾輪發展要求去整合，“但是企業怎樣去談，我們不干涉，引導他們走向健康發展”，而作為政府管理部門，其職責是為市場公平競爭創造條件。